【裁判要点】1.基于条约法和条约约定形成的行政机关违约责任以至赔偿责任，与行政机关因行政行为违法而发生的国家赔偿责任并不完全相同。一审法院认为因不存在被确认违法或无效的行政行为，认定相对人提出行政赔偿请求缺乏依据，属于错误明白行政协议案件中违约赔偿责任与行政行为违法案件中违法赔偿责任。二审法院认为案涉经济损失赔偿纠纷应循民事诉讼途径解决，更是与其认定案涉协议系行政协议的裁判结论自相矛盾。

2.相对人依据案涉协议的约定和条约法等划定，有权诉请违约方负担包罗投资本金利息与已支付用度损失等在内的违约赔偿责任。一、二审法院应当凭据条约法和协议约定并联合相对人的诉讼请求，依法确定其在缔约、履约历程中发生的用度损失、为推行条约而发生的各项用度、已付款项的利息损失以及其他正当损失等；同时参照《行政诉讼法》第七十八条第一款、《行政协议解释》第二十七条、《条约法》第九十七条、第一百零七条、第一百零九条、第一百一十条等划定，凭据双方过错确定详细的责任分管，以保障行政协议相对人的正当权益，而不应要求相对人另行通过民事诉讼法式解决行政协议纠纷。

【裁判文书】中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2020）最高法行再360号再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东普天投资团体有限公司。法定代表人吴汶高。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东荔枝庄园酒业有限公司。法定代表人吴汶高。再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东荔枝庄园投资有限公司。

法定代表人吴汶高。三再审申请人的配合委托诉讼署理人陈敏。

三再审申请人的配合委托诉讼署理人邱月耀，广东宝晟状师事务所状师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省茂名市茂南区人民政府。法定代表人廖述毅。

行政机关出庭卖力人钟茹。委托诉讼署理人杨木欣，广东华创状师事务所状师。委托诉讼署理人林郁森。再审申请人广东普天投资团体有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司、广东荔枝庄园投资有限公司（以下统称普天公司）因诉被申请人广东省茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）不推行行政协议一案,不平广东省高级人民法院（2019）粤行终804号行政讯断，向本院申请再审。

本院于2020年7月29日作出（2020）最高法行申3822号行政裁定，依法提审本案。提审后，依法组成合议庭举行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2017年12月20日，茂南区政府下属的综合政务服务治理办公室与广东普天投资团体有限公司签订《关于排除投资条约的协议》（以下简称《排除协议》）。

该协议约定:“一、甲、乙双方同意，自本协议签订之日起，排除2008年3月17日签订的投资协议。二、详细的排除条件，按甲方出具的《答应书》项下的条款，投资协议排除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成，乙方可向项目所在地的人民法院起诉。

三、本协议自甲、乙双方签字之日起生效。本协议一式四份，甲、乙双方各执两份，均具同等执法效力”。广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初40号行政讯断认为，一、凭据《排除协议》及《答应书》的内容，普天公司与茂南区政府已协商排除了《投资协议》，茂南区政府已于2017年12月29日全额返还其投资本金56129600元，推行了《排除协议》及《答应书》中约定的义务，不存在未推行或违法推行《排除协议》的情形。

二、凭据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十六条的划定，茂南区政府负担行政赔偿责任的前提条件是被诉行政行为被人民法院讯断确认违法或者无效。可是，本案不存在被诉行政行为被法院讯断确认违法或无效的情形，故普天公司在本案行政诉讼中提出的行政赔偿请求缺乏依据。普天公司可凭据双方签订的《排除协议》及《答应书》中约定的解决措施，先由双方另行协商，协商不成，向项目所在地的人民法院另循民事诉讼途径解决纠纷。

依照《行政诉讼法》第六十九条的划定，讯断驳回普天公司的诉讼请求。普天公司不平，提起上诉。广东省高级人民法院（2019）粤行终804号行政讯断认为，本案系行政协议纠纷。

普天公司与茂南区政府已排除《投资协议》，茂南区政府已全额返还普天公司的投资本金56129600元，推行了《排除协议》及《答应书》的约定。因此，本案不存在茂南区政府未推行或违法推行《排除协议》的情形。

至于普天公司提出的经济损失赔偿请求，其可凭据《排除协议》及《答应书》中约定的解决措施，先由双方另行协商，协商不成，普天公司可循民事诉讼途径解决。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的划定，讯断驳回上诉，维持原判。普天公司向本院申请再审称，因本案属于行政协议纠纷，凭据《排除协议》约定，茂南区政府具有对普天公司举行赔偿的执法义务。

一、二审讯断认定普天公司应通过民事诉讼途径追讨由行政协议约定的赔偿，没有执法依据。请求打消一、二审讯断，支持普天公司的诉讼请求。茂南区政府陈述意见称：1.《投资协议》《增补协议书》的主要内容涉及双方民事权利义务，并非属于以实现公共利益为目的的行政协议；《排除协议》及《答应书》主要目的是通过政府债务置换的基金归还政府债务，属于行政协议。

2.茂南区政府已向普天公司返还了投资本金56129600元，推行了《排除协议》，普天公司对《投资协议》《增补协议书》所引起的纠纷应通过民事诉讼途径予以解决。请求驳回普天公司的再审申请。本院经审理查明，本案《投资协议》及《增补协议书》约定的主要内容包罗以下方面：一、普天公司与茂南区政府约定在茂南区投资建设旅行旅游园林式荔枝果汁果酒系列生产项目（以下称该项目），告竣如下协议：（一）普天公司拟投资32475.78万元建设旅行园林式荔枝果汁果酒生产项目，该项目占地面积约500亩，年产果汁果酒2.65万吨。

项目分三期建设，首期建成投产后，产值13400万元/年，上缴税收1967.37万元/年;全部建成投产后，产值约40000万元/年，上缴税收5872万元/年。（二）厂址设立于茂名市茂南区XX路森林公园入口东面，占地约500亩，都会混淆住宅用地、工业用地各占50％。（三）土地状况及条件：1.项目用地面积约400亩，地址详见附图。

2.土地价款:都会混淆住宅用地为20万元/亩，工业用地为19.2万元/亩。3.征地费另行协商订价。

4.本协议出让宗地的使用权年限以领土部门发证为准。二、茂南区政府的主要义务包罗：1.卖力征收协议项下的用地，处置惩罚用地相邻的工农关系和清理地界，以生地现状形式交付；从普天公司第一批预付款到账之日起120天内交付该地块挂牌中标者土地使用证;协议签定之日起10天内提供用地红线图及地形图。2.支付协议项下用地的征地用度(青苗费、拆迁费、迁坟费、电线电话线迁移费、乡村门路重建费等)及管理土地使用证的所有用度计入征地成本。

3.卖力通水、通电、通排污及案涉土地征地拆迁事情，并支付所需工程用度。4.配合普天公司完成项目申报及批准的相关手续，对于扩大生产规模或相关项目投资的，落实相关的企业优惠政策。5.该项目用地在招拍挂历程中，如有竞争对手出价高于工业用地19.2万元/亩、商业用地20万元/亩的价钱成交，则1个月内退还普天公司预付征地款。6.分阶段、分步骤向普天公司支付仅用于工业用地项目“三通一平”及其他基础设施建设配套资金。

若资金另作他用或项目地转让，应退回茂南区政府支付的全部配套资金并计付利息。7.若未完成通水、通电、通排污及征地拆迁等事情，土地未到达进场动工的条件，普天公司有权终止项目在茂名市建设，茂南区政府须30天内退还所有征地预付款子，并计付利息及普天公司的用度损失。三、普天公司的主要义务包罗：1.在协议签订并提供土地红线图、地形图7个事情日内，向茂南区政府支付第一笔征地预付款1500万元；按茂南区政府要求，根据征地进度逐步支付征地款子，在完成广东省领土厅批准手续10个事情日内再支付1500万元；于2009年4月底再支付1500万元征地预付款，并于茂南区政府交付土地使用证10个事情日内支付余下征地款子。

2.该项目经批准并具备动工条件之后，须在2年以内动工建成并投产。3.取得土地使用权后必须用于本项目建设，否则普天公司须退回茂南区政府支付的全部配套资金并计付利息；若土地闲置则凭据国家有关执法法例执行。4.该项目建成投产后，必须在茂名市茂南区管理税务挂号。

四、其他约定：1.实际征地面积以出让协议为准。2.下列任何情况发生，普天公司有权放弃该地块，茂南区政府须在1个月内退还普天公司预付的所有征地款：①土地面积少于400亩;②项目环评未通过；③未于2008年8月1日之前向普天公司交付土地使用证;④因土地相邻村民关系或其他非普天公司原因导致其无法于2008年8月1日前进场勘察、填土、进场动工开发。

3.任何一方对由于不行抗力造成的部门或全部不能推行本协议不负担责任，但应在条件允许下接纳一切须要的调停措施，对于迟延推行后发生不行抗力不能免去责任。本院另查明，茂南区招商投资治理局与广东荔枝庄园投资有限公司于2011年3月8日签订的《协议书》约定，该局同意将荔枝庄园旅游度假村项目用地界线边的土地共30.26亩委托广东荔枝庄园投资有限公司组织人力看守并在界限做好防护围墙，并同意该公司在属茂南区政府规模内的土地举行制作景观及绿化使用；使用及看守时间自协议生效之日起至市政门路需使用该地时止，使用与看守该地的用度相抵，双方互不结算。

本院还查明，案涉《投资协议》及《增补协议书》最终未推行的基础原因，在于政府未依约征收并出让项目用地。茂南区政府虽已征收281.95亩案涉土地，但一直未经招拍挂法式出让。茂南区政府在询问中辩称，一是因为案涉土地价钱上涨太多，二是因为案涉土地仍不切合净地出让条件，地上仍有部门衡宇、青苗。

本院经审理认为，本案的争议焦点为：一、关于案涉《投资协议》《增补协议书》及《排除协议》的性质问题；二、关于《排除协议》约定的解决赔偿的诉讼类型问题。一、关于案涉《投资协议》《增补协议书》及《排除协议》的性质问题。《行政诉讼法》第十二条第一款划定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法推行、未根据约定推行或者违法变换、排除政府特许谋划协议、土地衡宇征收赔偿协议等协议的”。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的划定》（以下简称《行政协议解释》）第一条划定：“行政机关为了实现行政治理或者公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项划定的行政协议。”本案中，案涉《投资协议》《增补协议书》是茂南区政府及其委托的下属机构为实现行政治理和公共服务目的而签订的具有招商引资协议性质的系列协议。

协议的如约推行，将相应提高茂南区经济生产总量，提高茂南区政府财税收入。协议约定了包罗项目立项、土地征收拆迁、计划治理、招拍挂法式和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照管理以及相关优惠政策落实等一揽子事项。上述系列协议虽有部门条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议；协议约定的权利义务，并非茂南区政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其推行行政治理职责历程中所行使的行政法上的权利义务，因此案涉系列协议具有显着的行政协议属性，签订的《排除协议》也固然具有行政协议属性。条约当事人与一、二审法院对案涉《排除协议》的行政协议属性均予以认可，因此，条约当事人在推行《排除协议》历程中发生的纠纷，也宜纳入行政诉讼受案规模。

二、关于《排除协议》约定的解决赔偿的诉讼类型问题。《排除协议》第二条明确约定“投资协议排除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成，乙方可向项目所在地的人民法院起诉”。自2017年签订《排除协议》后，双方虽曾就经济损失赔偿举行协商，但终因差距太大而未能告竣一致。

因此，普天公司在经由合理的协商期限后，选择通过诉讼方式请求人民法院确定赔偿规模及赔偿金额，是依法行使《中华人民共和国条约法》（以下简称《条约法》）划定的权利，也是《排除协议》约定的诉讼权利。此种基于《条约法》和条约约定形成的行政机关违约责任以至赔偿责任，与行政机关因行政行为违法而发生的国家赔偿责任并不完全相同。一审法院认为因不存在被确认违法或无效的行政行为，认定普天公司提出行政赔偿请求缺乏依据，属于错误明白行政协议案件中违约赔偿责任与行政行为违法案件中违法赔偿责任。二审法院认为案涉经济损失赔偿纠纷应循民事诉讼途径解决，更是与其认定案涉协议系行政协议的裁判结论自相矛盾。

与民事诉讼法式相比，行政诉讼法式更有利于一次性解决案涉系列协议所引发的纠纷。本案中，凭据《增补协议书》的约定，茂南区政府不能解决征地、“三通一平”、交付土地等义务，应在30天内退还普天公司所有征地预付款子并计付利息，以及其已支付的用度损失。

《排除协议》亦约定“投资协议排除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成乙方可向项目所在地的人民法院起诉。”《排除协议》签订后，虽然茂南区政府已于2017年12月29日将普天公司先前垫付的投资本金56129600元全额返还，但并不足以弥补对普天公司造成的损失。

由于系列协议推行不能对普天公司造成的损失客观存在，茂南区政府对投资本金利息与已支付的用度等损失亦予以认可，因此在双方无法在合理期限内就赔偿问题协商一致的情况下，普天公司有权依据《排除协议》的约定和《条约法》等划定，诉请违约方负担包罗投资本金利息与已支付用度损失等在内的违约赔偿责任。一、二审法院应当凭据《条约法》和系列协议约定并联合普天公司的诉讼请求，依法确定普天公司在缔约、履约历程中发生的用度损失、为推行条约而发生的各项用度、已付款项的利息损失以及其他正当损失等；同时参照《行政诉讼法》第七十八条第一款、《行政协议解释》第二十七条、《条约法》第九十七条、第一百零七条、第一百零九条、第一百一十条等划定，凭据双方过错确定详细的责任分管，以保障行政协议相对人的正当权益，而不应要求普天公司另行通过民事诉讼法式解决行政协议纠纷。综上，一、二审讯断适用执法错误，依法应予打消。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、第九十一条第一款第四项的划定，裁定如下：一、打消广东省高级人民法院（2019）粤行终804号行政讯断；二、打消广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初40号行政讯断；三、本案发回广东省茂名市中级人民法院重审。审判长　　耿宝建审判员　　寇秉辉审判员　　李光琴二〇二〇年九月十六日法官助理 张巧云书记员 陈丹超。

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